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공공기관 정상화를 위한 계획과 공감대 형성
2013년 말 기준 공공기관의 총 부채는 523조2천억 원으로, 공공기관 혁신에 대한 국민적 요구가 강해짐에 따라 정부는 지난 2013년 12월 11일 공공기관 정상화 대책과 부채 감축 및 방만 경영 정상화 이행계획을 수립하였고, 지난 7월 24일 기획재정부가 발표한 ‘새 경제팀의 경제정책방향’에 따르면 공공부문에 대한 강도 높은 개혁이 지속적으로 이어질 전망이다. 특히 한국가스공사, 한국철도공사, 한국토지주택공사는 부채비율
(=부채/자본)이 400%에 이르는 등 공공기관 운영에 있어 많은 문제를 보이고 있다. 공공기관의 방만 경영과 불합리한 운영으로 인한 부담은 결국 국민, 즉 소비자의 부담으로 귀결된다. 특히 공공기관의 과다 부채는 숨은 부채(Hidden Dept)가 되어 국민의 미래 부담으로까지 전가될 수 있는 심각한 현안이다.
문제는 공공기관 운영에 문제가 있다는 것에 대해 공감대가 형성되어 있지만, 이 문제를 어떻게 해결해야 할 것인지와 궁극적으로 공공기관의 올바른 역할이 무엇인가에 대한 소통과 논의가 부족하다는 점이다. 이에 공공기관이 공급하는 공공서비스의 수요자이자 최종 소비자인 국민의 입장에서 바라본 공공기관의 문제점과 그 개선방안을 총론적 측면과 조직, 인사, 재무의 각론적 측면으로 나누어 살피고자 한다.
소비자가 바라본 공공기관의 문제와 개선방안
1. 총론적 측면
거시적으로 보았을 때 현 정부의 강한 공공기관 개혁 드라이브 속에 정작 국민은 소외되어 있다는 것이 가장 큰 문제이다. 공공기관의 투명한 운영과 국민의 참여를 통한 정당성 확보가 개혁의 핵심이 되어야 함에도 오히려 경쟁체제 도입이라는 허울 하에 공공서비스 축소 및 공공요금 인상의 방향으로 개혁이 추진되고 있는 것이다.
현재 문제시되고 있는 공공기관 경영평가 시스템의 개선도 필요하겠지만, 그보다 먼저 공공기관 평가시스템 전반에 관한 사회적 합의(Public Consensus)가 우선되어야 한다. 국민은 공공기관이 제공하는 공공서비스의 수요자이자 소비자로 공공기관 평가와 그를 통한 개선에 있어서 주체적 역할이 되어야 한다. 즉 정부 일방의 정책이 아닌 국민과의 공감대 형성이 전제된 공공기관의 평가와 역할 수립이 필요하다. 이를 위해서는 국민의 눈으로 판단할 수 있도록 공공기관 운영에 관한 정보 공개를 확대하고 투명한 운영을 보장해야 한다. 정부는 공공기관의 정보 공개를 위해 경영정보 공시시스템인 알리오(ALIO, All Public Information In One)를 마련했으나, 공공기관의 알리오 정보 공개 실태에 대한 점검을 실시한 결과 대부분의 기관이 공시의 정확성과 신뢰성 측면에서 매우 부실한 것으로 나타났다. 즉 정보공개를 위한 제도나 시스템의 마련이 중요한 것이 아니라 정보공개가 왜 필요한가에 대한 의식의 공유와 인식의 전환이 필요한 것이다.
2. 각론적 측면
1) 인사
공공기관의 정상화를 위해 문제되는 부분은 정부인사의 공공기관으로의 자리 옮기기, 즉 ‘회전문 인사’이다. 실제로 행정 각부는 인사적체의 해결 방식 중 하나로 공무원의 산하기관이나 협회로의 자리 옮기기를 활용하고 있는 실정이다. 또한 국민 생활과 가장 밀접한 공공기관에 전문성보다는 정권의 입맛에 따라 낙하산 인사가 행해지고 있다. 이러한 회전문 인사 및 낙하산 인사는 비판 없이 무조건적으로 정부의 요구에 반응하는 공공기관을 양산할 가능성이 크다. 이렇게 시장성평가 없이 혹은 부실한 시장성평가에도 불구하고 추진되는 사업의 결과는 고스란히 공공기관의 부채가 되고, 이를 보전하기 위한 정부의 지원이 고스란히 소비자의 부담이 되는 악순환이 일어나고 있다.
악순환의 고리를 끊기 위해서는 반드시 잘못된 인사 관행이 철폐되어야 한다. 이를 위해서는 단순히 자리를 옮기지 못하게 하는 것만은 소용없다. 정부조직 자체의 인사적체 문제의 해결을 위한 직무분석과 직무재설계를 통한 인력 재배치가 필요하며, 공무원 자체가 자리 옮기기의 폐해를 인지하고 국민의 문제인식에 공감하는 노력이 필요하다. 국민이 주체로 포함된 공공기관 인사 모니터링 시스템을 통해 지속적으로 인사 공정성을 확보하기 위해 노력하고, 기관장의 경영성과 평가 이외에도 이해관계 있는 조직에 포획(Capture)되었는가에 대한 모니터링 역시 필요하다.
2) 조직
공공기관의 방만한 경영과 불명확한 정책목표가 문제되고 있다. 6월 18일 기획재정부가 발표한 2013년 공공기관 경영평가 결과에 의하면 낙제점(E등급 또는 2년 연속 D등급)을 받은 14개 기관의 최고경영자(CEO) 중 2명만 해임 건의하겠다고 밝혔다. 나머지 12명은 임명된 지 6개월 미만이라는 이유로 퇴출 대상에서 빠졌다. 이는 결국 공공기관 경영평가라는 것이 전직 기관장에 대한 보여주기식 뒷북 평가이며 경영평가 결과의 환류는 전혀 이루어지고 있지 않음을 보여주는 예이다. 전·현직 경영자의 부실경영에 대해 면죄부를 주는 이런 평가시스템은 결국 방만한 경영을 부추기고 경영자가 공공기관의 존재목적인 국민을 위해 봉사하는 것이 아닌 평가자나 정부관계자를 위해 봉사하는 목표대치 현상을 일으키고 있다. 이를 주인-대리인 이론(Principal-agent theory)에 의하면 대리인의 도덕적 해이(Moral Hazard) 현상이라고 하는데, 주권자인 국민이 정부에 위임한 업무를 정부가 공공기관 등에 재위임한 복대리(Sub-agency) 형태라고 볼 때 대리인인 공공기관의 도덕적 해이는 더욱 쉽게 일어난다. 즉 공공기관의 방만 경영이라는 도덕적 해이 현상을 막기 위해서는 평가시스템의 철저한 환류과정으로 상과 벌을 통한 확실한 책임을 주는 것이 중요하며, 전반적인 과정을 국민에게 공개하며 평가받아야 한다. 이를 통해 공공기관이라는 조직의 미션과 비전이 사사로운 이익이 아닌 국민을 위한 공적인 이익의 추구에 있다는 점을 바로 세울 수 있을 것이다.
3) 재무
공공기관 혁신을 위해 꼭 해결되어야 하고 중점적으로 관리되어야 할 사안이 바로 공공기관의 과다부채 문제이다. 2013년 말 공공기관 총 부채는 523조2천억 원으로 2012년 말 498조 원에 비해 25조2천억 원이 증가했다. 핵심은 과다부채의 문제를 공공기관 자체 역량의 강화나 원가절감의 노력 없이 공공요금 인상 등으로 쉽게 해결하려는데 있다. 또한 사업타당성이 부족한 정부요구사업의 수행으로 발생한 부채를 공적자금으로 해결하려하거나, 무조건 민영화와 같은 경쟁체제를 도입하여 공적책임을 축소시키는 방향으로 해결하려는 태도를 버려야 한다. 예를 들어 2008년부터 5년간의 부채증가는 4대강 사업, 보금자리주택, 해외 에너지 개발투자 등 지난 정부에서 역점을 뒀던 사업을 공공기관이 떠맡아 했기 때문으로 분석됐다. 그리고 현재 코레일 부채의 대부분은 인천공항철도 인수, 경의선 투자 및 용산 국제 업무지구 개발 실패 등이 원인으로 작용했다.
문제의 원인과 해결방안이 정합성을 가져야 함에도 불구하고 국책사업 실패로 인한 과다부채를 국민의 요금부담으로 해결하려는 모순이 반복되고 있다. 실제로 올해 하반기 전기요금이나 상·하수도 요금, 고속도로 통행료 등이 오를 가능성이 제기되고 있는데, 공공요금 인상은 국민의 삶에 직결되는 문제로 일방적 결정 및 통보의 방식이 아닌 소비자와의 공동 해법 모색의 노력이 선결되어야 한다. 단시간 내에 공공기관의 부채문제를 해결하고 혁신 성과를 보이기 위한 사업조정이나 자산매각보다는 장기적 안목으로 공공기관이 제공하는 공공서비스의 원가절감과 서비스 질 관리에 있어서 국민의 참여와 감시체계를 상시화 하는 것이 바람직하다.
함께 이루는 공공기관의 성공적인 혁신
국민이 지향하는 공공기관 개혁의 방향과 과제를 성공적으로 수행하는 것이 공공기관 개혁의 핵심이 되어야 한다. 공공기관의 올바른 개혁의 방향은 투명하고 공개적인 공공기관 운영을 굴림으로 투명한 인사를 통해 타당한 사업, 국민이 원하는 사업을 수행하는 것, 투명한 조직운영을 통해 방만함을 없애고 책임성을 명확히 하여 결국 과다부채로 인한 국민 부담이라는 고리를 끊어내는 것이다. 세부적으로는 경영평가를 포함한 인사와 조직 부문까지 종합적으로 점검하기 위한 시스템의 구축과 관리가 필요하며 독립된 위원회나 기관의 형태로 지속적으로 그 시스템을 유지·관리하는 것이 좋을 것이다.
이를 가능하게 하는 올바른 개혁의 과정은 국민이 주인(Principal)으로서 공공기관이라는 대리인(Agency) 문제를 해결하는데 적극적인 역할을 수행하는 것이어야 한다. 공공기관 개혁 과정에서 개인으로서의 국민과 함께 비판·감시자의 역할을 할 수 있도록 도울 시민단체의 역할도 중요할 것이다. 공공기관인 정부의 영역과 소비자 및 시민단체 등 시민 영역이 함께하여 ‘공공기관의 성공적 혁신’이라는 협치(協治)의 거버넌스가 성공적인 사례를 세계에 제시할 수 있기를 기대한다.
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